Autonomías viables, Estado de bienestar sostenible

España recuperará previsiblemente en 2017 el nivel de renta real por habitante que alcanzó en 2007. Tras tres años de crecimiento y una confianza razonable en la continuidad del mismo, es momento de preguntarse por las perspectivas del Estado del bienestar en nuestro país. Para ello hay que interrogarse sobre el futuro de la financiación de la Seguridad Social y las comunidades autónomas, responsables del 90% del gasto en bienestar, es decir, sobre la viabilidad del sistema de pensiones y la estabilidad de los servicios públicos ofrecidos por las comunidades. Sería deseable que la Conferencia de Presidentes ofreciera respuestas en este sentido que contribuyan a restaurar la confianza en dos pilares fundamentales de nuestra arquitectura institucional, el Estado de las autonomías y el Estado del bienestar.

El sistema público de pensiones se enfrenta a amenazas importantes de sostenibilidad financiera a medio plazo derivadas del envejecimiento demográfico, pero hace casi 20 años que su gobernanza es contemplada desde una perspectiva que sería deseable extender a las comunidades: consenso entre las fuerzas políticas, compromiso efectivo de estabilidad en las prestaciones y prudencia al asumir compromisos de gasto. Gracias a esos criterios se han consensuado reformas sobre la base de recomendaciones de los técnicos, se dotó un Fondo de Reserva que ha evitado riesgos de insuficiencia en años de caída de las cotizaciones y se ha mantenido el nivel de las prestaciones. Para advertir qué hubiera sucedido en otro escenario en el que las pensiones comprometidas no se hubieran podido pagar, no hace falta mucha imaginación: basta observar lo ocurrido recientemente en algún país cercano y las graves tensiones sociales que allí se han producido.

Pero cuando se dice que aquí el gasto social ha sido protegido durante la crisis, la afirmación es cierta solo en parte: sí en lo referido al gasto en protección social de las Administraciones centrales, pero no en las grandes funciones del bienestar dependientes de las comunidades autónomas: la sanidad, la educación y la dependencia. En su caso ha habido retrocesos desde 2007, y sobre todo desde que se aprobó en 2009 el actual sistema de financiación. La Ley 22/2009 prometía un refuerzo del Estado del bienestar, pero la realidad ha sido que el gasto real por habitante de las comunidades en este ámbito ha caído un 9% entre ese año y 2015, último ejercicio liquidado. Pese a esa caída, las comunidades autónomas de régimen común dedican 23.000 millones de euros más a prestar los servicios públicos esenciales de los que reciben del Fondo de Garantía creado en 2009 para financiarlos en similares condiciones en todos los territorios, evidenciando una nítida insuficiencia en los recursos asignados por el sistema a estas funciones.

Ciertamente, los ajustes en los gastos han sido realizados para reducir un déficit que amenazaba la viabilidad financiera del sector público español en general y de las Administraciones regionales en particular. Pero esa terapia ha respondido al criterio de que los niveles de gasto sanitario, educativo o en dependencia podían reducirse –hasta 2013 cayeron un 14% real por habitante– sin afectar a las prestaciones, mediante mejoras de eficiencia. Sin discutir que la eficiencia de los servicios públicos es mejorable –aquí y en cualquier país–, o se precisa cómo conseguirla –evaluando las políticas ex ante y ex post– o la referencia a la misma puede ser solo un recurso retórico o ideológico. A la vista del escaso avance en evaluación de políticas, y de los indicadores de ingresos y gastos públicos disponibles, hay razones para sospecharlo.

Por ejemplo, la información que ofrece Eurostat no respalda la tesis de que España gasta mucho en políticas del bienestar. En realidad, al concentrar el ajuste en los gastos en ciertos servicios públicos nos hemos alejado más del esfuerzo que realizan los países europeos en los mismos. Concretamente, en los que prestan las comunidades autónomas gastamos 3,9 puntos menos de PIB que la media de los países de la euroárea, es decir, unos 40.000 millones de euros menos.

El resto de países gastan más en estas materias, pero tienen menos déficit porque disponen de más ingresos tributarios y dedican a financiar esos servicios públicos más recursos de los que aquí asignamos a las comunidades. Estas son claves de por qué no hemos podido sostener nuestras prestaciones: en primer lugar, porque recaudamos poco; y en segundo, porque las Administraciones regionales no han dispuesto desde 2009 de una participación en las fuentes tributarias suficiente para sostener un nivel de los servicios públicos que tienen encomendados acorde con la evolución de las necesidades. Mientras esas necesidades aumentaban por razones demográficas, los recursos financieros se reducían significativamente a consecuencia de la crisis y de un defectuoso modelo de financiación autonómico que no presta atención a la estabilidad de los servicios.

¿Qué haremos en el próximo futuro con el Estado del bienestar? Responder a esta pregunta requiere clarificar el horizonte financiero del sistema de pensiones y acordar un sistema de financiación de las comunidades claramente diferente. Es imprescindible hacerlo porque su papel es crucial para garantizar la estabilidad y la igualdad de oportunidades sanitarias, educativas y de protección social. Decidir el nivel al que se quieren prestar esos servicios y cómo financiarlos es una decisión política de primer orden que debería tener en la agenda inmediata la importancia que merece. Pero además ha de ser instrumentada financieramente con rigor para que sea creíble, haciendo que los recursos a captar tengan el volumen necesario y sean asignados proporcionadamente entre todas las Administraciones responsables, para que todas dispongan de similares garantías de suficiencia para cubrir sus gastos.

Francisco Pérez es catedrático de la Universidad de Valencia y director de investigación del Ivie.