Balanzas fiscales: informe de la comisión de expertos

En 2004 el vicepresidente económico del Gobierno encargó al Instituto de Estudios Fiscales (IEF) la elaboración de una metodología común para la elaboración de las balanzas fiscales. Su razón de ser se encontraba en las diferentes metodologías que en la elaboración de balanzas que recogían las relaciones fiscales Administración central-comunidades autónomas, que dio lugar a que algunas de éstas últimas plantearan la modificación de su sistema de financiación por el saldo tan desfavorable que se desprendía de determinadas balanzas.

El IEF constituyó una comisión de expertos del propio instituto, de universidades y del Instituto Nacional de Estadística (INE), que recientemente ha presentado su informe, según información aparecida en este mismo periódico.

En primer lugar hay que destacar que después de dos años de deliberaciones en la comisión no se ha llegado a un acuerdo sobre la metodología a utilizar; únicamente han llegado a un consenso para reducir a dos los enfoques que oficialmente deberían aplicarse: el de la carga-beneficio y el del flujo monetario, según la finalidad que se pretenda conseguir con la balanza fiscal.

La primera cuestión de la que discrepo de la comisión se refiere al ámbito de las balanzas fiscales que lo extiende a todas las instituciones del sector público (y por tanto a las empresas públicas y financieras). Como el objetivo de las balanzas fiscales es poner de manifiesto los flujos financieros entre los agentes económicos que tienen un centro de interés en el ámbito territorial, por ejemplo una comunidad autónoma con la Administración central, en ningún caso ésta última comprende las empresas públicas; exclusivamente abarca el Estado y sus organismos autónomos y la Seguridad Social no transferida.

Discrepo también de que las balanzas fiscales deban elaborarse con dos enfoques: el de la carga-beneficio y el del flujo monetario. En el Manual de Eurostat Métodos de Contabilidad Regional, Tablas de las Administraciones Públicas (1999), los criterios generales de imputación regional de los ingresos y gastos de la Administración central en las cuentas regionales son quienes soportan la carga fiscal y quienes se benefician de los servicios suministrados. El problema que se presenta es si este criterio debe ser el que se aplique en la elaboración de las balanzas fiscales.

Dado que todas las operaciones recogidas en las balanzas fiscales están incluidas en las cuentas regionales de una determinada comunidad, parece lógico que en la elaboración de éstas se utilice el mismo criterio que para elaborar las cuentas regionales, ya que sus objetivos son los mismos.

La economía de una región se define en términos de unidades institucionales que tiene su centro de interés en el territorio económico de la región. El territorio económico está constituido por tanto por el territorio geográfico que a efectos de balanzas fiscales es el de las comunidades autónomas.

Para Eusostat las unidades institucionales pueden ser de dos tipos: unirregionales, aquéllas cuyo centro de interés económico radica en una sola región (comunidad autónoma) y cuyas actividades se desarrollan en su mayor parte en esta misma región, y multirregionales, cuyo centro de interés económico se realiza en más de una región, o en la totalidad del país.

La totalidad de las operaciones realizadas por unidades unirregionales se imputa a la comunidad autónoma en que radica su centro de interés económico; en los hogares el centro de interés económico es la comunidad autónoma en que residen, no en la que trabajan, y en las demás unidades unirregionales su centro de interés económico es la comunidad en la que están situadas. La regionalización de las operaciones de la Administración central a efectos de elaborar las balanzas fiscales, es el problema más importante, ya que se trata de regionalizar las operaciones de unidades multirregionales (Estado y Seguridad Social), que abarcan a todo el territorio nacional.

El Manual de Eurostat señala los criterios para regionalizar las operaciones del Estado y de la Seguridad Social, si bien establece que corresponde a los Estados miembros decidir los criterios de regionalización del consumo colectivo efectivo; para el resto de las operaciones los criterios para elaborar las balanzas fiscales deben ser los fijados por Eurostat en el citado Manual.

De los tres métodos que pueden emplearse para afrontar la distribución territorial del gasto público de la Administración central en consumo colectivo, el método de la residencia del beneficiario es el más adecuado dado el objetivo que persiguen las balanzas fiscales. De esta manera, a la hora de distribuir regionalmente los gastos, se tiene en cuenta la residencia del beneficiario del bien o servicio producido, teniendo en cuenta si se trata de bienes públicos de ámbito nacional o local (por ejemplo, defensa y seguridad), o de bienes privados financiados públicamente (bienes preferentes como sanidad y educación), y si afectan a unidades unirregionales o multirregionales.

En el trabajo de investigación realizado para la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas (2006-Balanzas Fiscales y Financiación Autonómica J. Barea, D. Dizy, M. Angoitia, M. Barea, M. Fernández y A. Gómez Ciria) aparece la propuesta que hemos hecho para imputar regionalmente los bienes públicos de ámbito local, los bienes privados financiados públicamente y los bienes públicos de ámbito nacional.

En cuanto a quién debería corresponder elaborar balanzas fiscales de la Administración central con cada comunidad autónoma, propusimos que fuera bien el Instituto Nacional de Estadística o la Intervención General de la Administración del Estado. Al mismo tiempo efectuamos una recomendación en el sentido de que la Intervención General de la Administración del Estado debería ajustar el Sicop a las necesidades metodológicas de las balanzas fiscales a través de las correspondientes claves, tanto para los gastos como para los ingresos.

José Barea. Catedrático Emérito de la Universidad Autónoma de Madrid